AS NEGOCIAÇÕES DE MACAU 1986-1999 Centro Científico e Cultural de Macau, LR MINISTÉRIO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA E ENSINO SUPERIOR
Carmen Amado Mendes AS NEGOCIAÇÕES DE MACAU (1986-1999) Universidade de Macau e Centro Científico e Cultural de Macau Lisboa, 2016
Título: As Negociações 成 Macau (1986-1999) Publicado por: Centro Científico e Cultural de Macau, I.R Rua da Junqueira, n.° 30 1300-343 Lisboa - Portugal RL:(+351) 21 361 乃 70 www.cccm.pt geral@cccm.pt Universidade de Macau Avenida da Universidade, Taipa Macau — China Tel.: (+853) 8822 8833 www.umac.mo info@umac.mo Autora: Carmen Amado Mendes Capa: CCCM Créditos Fotográficos: Gabinete de Comunicação Social do Governo da RAEM Paginação e Impressão: Multitipo — Artes Gráficas, L.& Número de exemplares: 800 Lisboa | 2016 ISBN： 978-972-8 5 86-42-3 Depósito Legal: 403 640/16
ÍNDICE Resumo .................................................................................................................. 7 Nota prévia ........................................................................................................... 9 Prefacio à edição portuguesa .............................................................................. 11 Lista de quadros....................................................................................................... 12 Lista de abreviaturas................................................................................................ 13 Introdução ................................................................................................................ 15 Capítulo 1 — As relações luso-chinesas e a questão de Macau .................... 23 A presença portuguesa em Macau: ambiguidades e consequências .......... 23 Os antecedentes políticos da questão de Macau ...................................... 25 A retirada portuguesa do Império .............................................................. 36 O reatar das relações luso-chinesas ............................................................ 45 Um processo confuso e multifacetado .......................................................... 56 Capítulo 2 — As negociações da Declaração Conjunta de Macau ............. 59 O modelo de Hong Kong ........................................................................... 63 À mesa das negociações ............................................................................... 67 À procura de uma fórmula .......................................................................... 76 Os detalhes das negociações........................................................................ 79 O acordo ........................................................................................................ 92 Capítulo 3 — O período de transição e os problemas da «localização» ...... 101 O sistema de dupla tutela de Macau ......................................................... 102 A estratégia portuguesa para a transição ................................................... 108 O Grupo de Ligação Conjunto e o Grupo de Terras................................ 114 As três grandes questões da transição ........................................................ 119 A localização dos quadros........................................................................ 119 A localização da língua............................................................................ 124 A localização das leis................................................................................ 129 O contexto político interno português e a localização ............................ 135 5
Capítulo 4 — As questões mais sensíveis da transição ................................... 139 Os Pactos Internacionais.............................................................................. 140 O Aeroporto Internacional de Macau ........................................................ 143 A Fundação Oriente ..................................................................................... 153 As abordagens para as conversações ........................................................... 159 Capítulo 5 — Observações finais...................................................................... 162 A estratégia portuguesa ................................................................................ 164 Os trunfos negociais portugueses ............................................................... 169 Métodos e táticas negociais......................................................................... 174 Negociações assimétricas .............................................................................. 178 Bibliografia............................................................................................................ 181 Fontes primárias................................................................................................... 181 Não publicadas ............................................................................................... 181 Publicadas ...................................................................................................... 183 Fontes secundárias ............................................................................................... 186 Livros .............................................................................................................. 186 Artigos............................................................................................................. 188 6
RESUMO A forma como o Governo português formulou e implementou a sua estratégia negociai para a resolução da questão de Macau com a República Popular da China é analisada em detalhe ao longo deste livro. Apresentados os antecedentes políticos da questão de Macau, aborda-se o impacto das negociações sino-britânicas nas luso-chinesas, que resultaram na assinatura da «Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a Questão de Macau», em 1987. Por razões políticas internas, um dos principais objetivos de Portugal era assegurar que o acordo sobre Macau não seria pior que o de Hong Kong e assegurar que a transferência da Administração só teria lugar depois do handover da colónia britânica. Esta postura essencialmente reativa explica-se, em parte, pelo processo traumático da descolonização portuguesa em África e retirada de Timor. O livro também analisa as questões mais relevantes do período de transição, que culminou na transferência da Administração portuguesa de Macau para a China em 1999 sublinhando as tensões existentes nas relações luso-chinesas. Por um lado, os assuntos de rotina, que marcaram presença em todas as reuniões do Grupo de Ligação Conjunto, nomeadamente as políticas de localização dos quadros, da língua e das leis. Por outro lado, os dossiês mais delicados, incluindo a aplicabilidade do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos e do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais; a construção do Aeroporto Internacional de Macau; e a polémica à volta da Fundação Oriente. 7
NOTA PRÉVIA 1. A Universidade de Macau da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China e o Centro Científico e Cultural de Macau, instituto público do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior de Portugal, levam a cabo a sua primeira coedição publicando a versão portuguesa de obra com base na tese de doutoramento na School of Oriental and African Studies/Universidade de Londres, em 2004, da Pro£ Doutora Carmen Amado Mendes intitulada As Negociações Macau (1986-1999). 2. Ambas as instituições desenvolvem investigação em múltiplas áreas das Ciências Sociais e Humanidades e nas línguas portuguesa, chinesa, inglesa, acerca de Macau no passado e no presente. Acerca de processos e aspetos das vidas social, política, económica e cultural, desta singular cidade região enquanto fronteira internacional aberta que une a China a Portugal, à Europa e aos mundos do mundo asiático, africano, americano. 3. Acerca do Macau dos nossos dias e do passado recente do século xx o CCCM tem, desde 2008, publicado regularmente em língua portuguesa e inglesa vários estudos de caso. Em 2008, numa coedição do CCCM com o Instituto Diplomático, surgiu a obra de Moisés Fernandes, Confluência de Interesses: Macau nas relações Luso-Chinesas Contemporâneas (1945-2005). Em 2010 foi a vez da obra coletiva Paths of Macau and of Portuguese-Chinese Relations (1974-1999), edição coordenada por Luis Filipe Barreto (com também versão portuguesa). Em 2013, o CCCM editou a investigação doutoral na London School of Economics and Political Science de Francisco Gonçalves Pereira intitulada Accommodating Diversity: the Peoples Republic of China and the «Question of Macao» (1949-1999). 4. Por outro lado, a Universidade de Macau (UM) tem igualmente dedicado muito do seu trabalho de investigação e respectivas publicações científicas, ao estudo de Macau, suas origens e legado intangível, dos quais é importante realçar o Dicionário Temãtico de Macau — DITEMA, obra em 4 volumes (com 1000 9
artigos e 1600 páginas) elaborada ao longo de 14 anos, entre 1998 e 2012, e que representa um dos documentos de investigação de maior fôlego do seu Departamento de Português, e igualmente Macau ao Longo de 500 anos, o Atlas mais completo de Macau, em edição trilingue (Português, Inglês e Chinês), publicado também em 2012, e o qual retrata a evolução detalhada do Território ao longo do tempo. 5. 2015 é o ano da coedição CCCM/Universidade de Macau da obra de Car- men Amado Mendes e também da coedição CCCM/Fundação Macau da obra coletiva Macau: Past and Present, edição de Wu Zhiliang e Luis Filipe Barreto. Estas publicações, este programa de edições e de coedições que envolve Centros, Universidades, Institutos, Fundações, tem contribuído para o renovar dos estudos sobre Macau dos séculos xx e xxi em línguas, portuguesa, inglesa, chinesa. A partir de áreas disciplinares bem diversas contemplando a história e a sociologia histórica, as relações internacionais e a politologia, os estudos culturais e a antropologia histórica, o Estatuto de Macau, em si próprio e para a China, Portugal e o restante mundo, tem vindo a ser cada vez mais e melhor conhecido, debatido, divulgado. 6. A presente edição do estudo de Carmen Amado Mendes é mais um precioso contributo para este edifício de investigação em permanente crescimento e construção. Estudo de caso sobre os anos de 1986 a 1999 atento aos diferentes espaços que pontuam então a existência política de Macau desde a República Popular da China e Portugal até Hong Kong e o quadro internacional mais global dos Estados Unidos da América às Nações Unidas. Mas, também, estudo pormenorizado de fatores mais internos à própria condição de Macau (as questões da transição e do grupo de ligação) e ao pulsar dos treze anos em jogo. 7. A Universidade de Macau e o Centro Científico e Cultural de Macau apostam no crescimento da investigação acerca de Macau nas suas diferentes dimensões e tempos, longos ou curtos, próximos e distantes. Ao promoverem em conjunto a investigação, publicação, divulgação estão, também, a contribuir para o fortalecimento das relações académicas, científicas e culturais entre a República Popular da China e Portugal. Estão a contribuir para o conhecimento e o reconhecimento da Região Administrativa Especial de Macau. Macau e Lisboa, Janeiro de 2016. Rui Martins e Luís Filipe Barreto 10
PREFÁCIO À EDIÇÃO PORTUGUESA A versão inglesa deste livro foi publicada pela Hong Kong University Press em 2013 {Portugal, China and the Macau NegotiationJ, com base na tese de doutoramento que concluí em 2004 na Universidade de Londres, School of Oriental and African Studies (Portu^il and the Settlement of the Macau Question: Pragmaüsm in International Negotiation^y financiada pela Fundação para a Ciência e Tecnologia. Muitos foram os funcionários, políticos e diplomatas do Governo português e da Administração de Macau que contribuíram de forma inestimável com depoimentos e facultaram acesso a documentação confidencial. A paciência do meu orientador, Proí Doutor Phil Deans, e as sugestões do ProE Doutor Moisés Silva Fernandes, da Universidade de Lisboa, foram fundamentais, bem como o apoio do ProE Doutor Richard Louis Edmonds para a edição original do livro. Atendendo ao tempo decorrido desde a preparação da versão em inglês, tornou-se premente atualizar e burilar, aqui e ali, alguns aspetos do texto original. O resultado final fica a dever muito ao cuidado que o Dr. José Guimarães pôs na tradução e às leituras atentas do Embaixador João de Deus Ramos, do ProE Doutor Jorge Godinho e do Dr. Eurico Silva. A legendagem da imagem de capa só foi possível graças à ajuda de várias personalidades envolvidas, direta ou indiretamente, nas negociações. Um agradecimento especial ao Pro£ Doutor Rui Martins, Vice-Reitor da Universidade de Macau, por há muito ter incentivado esta publicação em língua portuguesa e ao ProE Doutor Luís Filipe Barreto, Presidente do Centro Científico e Cultural de Macau, que desde o início abraçou a ideia com entusiasmo. O livro também nao teria visto a luz do dia sem a ajuda dos meus pais e irmão ao longo dos anos, essencial em todas as etapas desta investigação. 11
LISTA DE QUADROS Quadro 1: O sistema de dupla tutela de Macau ............................................... 104 Quadro 2: Os decisores políticos portugueses no período de transição ......... 105 12
LISTA DE ABREVIATURAS CAM Companhia do Aeroporto de Macau CEE Comunidade Económica Europeia CDS Centro Democrático Social/Partido Popular CGA Caixa Geral de Aposentações APN Assembleia Popular Nacional EUA Estados Unidos da América GLC Grupo de Ligação Conjunto GT Grupo de Terras GTJ Gabinete para a Tradução Jurídica MNE Ministério dos Negócios Estrangeiros OUA Organização da Unidade Africana ONU Organização das Nações Unidas OTAN Organização do Tratado do Atlântico Norte PCC Partido Comunista Chinês PCP(m-l) Partido Comunista de Portugal (marxista-leninista) PRD Partido Renovador Democrático PS Partido Socialista PSD Partido Social Democrata RAE Região Administrativa Especial RPC República Popular da China STDM Sociedade de Turismo e Diversões de Macau UE União Europeia 13
INTRODUÇÃO A seguir à transição, Macau desapareceu da agenda política portuguesa, em contraste evidente com o que se passa no Reino Unido em relação a Hong Kong. Poucos se debruçaram sobre o estudo das negociações com a China para a retro- cessão de Macau, um processo em que o enclave transita para a anterior potência administrante sem ter direito à autodeterminação, ao contrário do que se passa nos casos de descolonização, em que os residentes decidem o seu futuro.1 1 Para mais informação sobre o conceito de retrocessão ver: Mendes, Carmen Amado, «The im- plications of the Special Administrative Regions for the international system: Macau as a successful case study», in Wei George (ed.) Macau, The Formation ofa Global City, Nova Iorque, Routledge, 2014, Capítulo 11. 2 Saldanha, António X^sconcelos de, Estudos sobre 〃s Relações Luso-Chinesas, ISCSP e ICM, Lisboa, 1996. 3 Fok Kai Cheong, Estudos sobre a. Instalação dos Portugueses em Macau, Gradiva, Lisboa, 1996. 4 Wu Zhiliang, Segredos 力 Sobrevivência — História Política de Macau, Associação de Educação de Adultos de Macau, Macau, 1999. A bibliografia mais abundante sobre Macau incide no período inicial do estabelecimento dos portugueses no Território e no século xix. Estudos sobre as Relações Luso-Chinesas, de António Saldanha, cobre o período que vai desde o início do estabelecimento dos portugueses em Macau até à década de 1970 do século xx.2 Saldanha conjuga a perspetiva histórica, jurídica e de relações internacionais, oferecendo pormenores exaustivos, notas explicativas e extensas referências sobre os tratados luso-chineses. Sobre os antecedentes históricos de Macau destacam-se ainda três livros de autores chineses: Estudos sobre 〃 Instalação dos Portugueses em Macau, de Fok Kai Cheong, centrado nos séculos xvi e xvii3, Segredos da Sobrevivência, de Wu Zhi- liang e Macau: A Cultural Janus, de Christina Miu Bing Cheng. Fok é o autor do conceito «formula Macau», que ajuda a entender a tolerância chinesa para com a longa presença portuguesa no Território. Wu divide as relações luso-chinesas em sete fases, de acordo com a soberania de fiicto que Portugal e a China foram partilhando sobre Macau, desde o início do estabelecimento dos portugueses no Território até ao período pós-transição.4 O seu principal contributo é o uso 15
equilibrado de fontes chinesas e ocidentais, obtendo deste modo um relato mais consensual dos acontecimentos, pouco habitual nos estudos sobre Macau, mas a descrição centra-se sobretudo na fase anterior ao 25 de abril de 1974. O estudo de Cheng refere-se a Macau enquanto Cultural Janusy cujas duas faces, portuguesa e chinesa, são analisadas numa perspetiva transcultural. A obra mais abrangente sobre as relações luso-chinesas na segunda metade do século xx é Sinopse de Macau nas Relações Luso-Chinesas — 1945-1995, de Moisés Fernandes5. A Sinopse começa com o bombardeamento de Macau durante a guerra do Pacífico e termina em dezembro de 1995. O livro foi concebido como uma cronologia alargada das relações luso-chinesas durante esses cinquenta anos e inclui muitos documentos e fotografias originais, analisando em detalhe toda a documentação disponível nos arquivos portugueses do período em questão. No entanto, não abrange os últimos anos da Administração portuguesa, nomeadamente a transição de Macau. Moisés Fernandes escreveu também outros livros e vários artigos sobre as circunstâncias internas de Macau e sobre os contactos bilaterais no período anterior ao estabelecimento de relações diplomáticas entre Portugal e a RPC em 1979, um relato inestimável da evolução das relações luso-chinesas.6 5 Fernandes, Moisés Silva, Sinopse de Macau nas Relações Luso-Chinesas — 1945-1995, Fundação Oriente, Lisboa, 2000. 6 A obra de Moisés Silva Fernandes sobre Macau inclui: Confluência de Interesses: Macau nas Relações Luso-Chinesas Contemporâneas 1945-2005、Instituto Diplomático e Centro Cultural e Científico de Macau, Lisboa, 2008; Macau na Política Externa Chinesa 1949-1979, Imprensa de Ciências Sociais, Lisboa, 2006; «A iniciativa gorada de Franco Nogueira para o estabelecimento de relações diplomáticas entre Portugal e a China Continental em 1964», Administração / Xíngzhèng, vol. 15, n.° 56, junho de 2002; «Macau e os reflexos do maoísmo, 1949-1979», Encontros, n.° 5, 1.° Semestre de 2000; «Portugal, Macau e a China — confluência de interesses», História, Novas Séries, Ano 22, n.° 21, janeiro de 2000; «Macau nas relações Sino-Portuguesas, 1949-1979», Administração /Xing- zhèng, vol. 12, n.° 46, dezembro de 1999; «Enquadramento das relações luso-chinesas entre 1949 e 1966», Administração /Xíngzhèng, vol. 11, n.° 40, junho de 1998; e «O comportamento português sobre a transição política e a integração regional de Macau na região do rio das Pérolas», Administração /Xíngzhèng, vol. 10, n.° 36, julho de 1997. 7 Lima, Fernando, Macau: As Duas Transições, vols. 1 e 2, Fundação Macau, Macau, 1999. Um outro autor que aborda o papel de Macau nas relações luso-chinesas é Fernando Lima, jornalista e antigo conselheiro do então Primeiro-Ministro Cavaco Silva, que ocupou cargos importantes na Administração de Macau. O seu estudo em dois volumes Macau: As Duas Transições^ publicado pela Fundação Macau, baseia-se sobretudo em fontes portuguesas (de Lisboa e Macau) que foram cuidadosamente utilizadas num registo oficial dos acontecimentos7. O primeiro volume começa em 1947, com o impacto da Guerra civil chinesa e a vitória dos comunistas em Macau, descrevendo os principais altos e baixos na vida do Território, e termina com a controversa visita do Presidente Ramalho Eanes a Pequim em 1985, que abriu caminho para as negociações luso-chinesas para a resolução 16
da questão de Macau. O segundo volume analisa os detalhes das negociações, terminando com a assinatura da Declaração Conjunta Luso-Chinesa para a Questão de Macau. Os dois volumes são enriquecidos por uma cronologia dos acontecimento e anexos, embora a seleção de documentos pudesse ser mais rica se considerarmos o material nao-publicado relevante a que o autor certamente teve acesso. Observador privilegiado, a maior contribuição da sua narrativa «politicamente correta» é a quantidade impressionante de informação que conseguiu juntar em dois livros. Macau, O Pequeníssimo Dragão, de Boaventura Sousa Santos e Conceição Gomes, constituiu uma análise sociológica inovadora da sociedade chinesa de Macau,8 fazendo um enquadramento da passagem da Administração portuguesa para a China. Embora apresente algumas ideias novas sobre a estratégia do Governo português para Macau, o livro aborda o processo de transição de forma muito superficial. Em contrapartida, José Pedro Castanheira analisa em pormenor o período final da transição, em Macau: Os Últimos Cem Dias do Império^ que oferece no seu estilo jornalístico um relato diário e detalhado da vida no Território entre 11 de setembro e 20 de dezembro de 1999.9 8 Santos, Boaventura de Sousa e Gomes, Conceição, Macau, O Pequeníssimo Dragão, Edições Afrontamento, Lisboa, 1998. 9 Castanheira, José Pedro, Macau: Os Últimos Cem Dias do Império, Publicações Dom Quixote e Livros do Oriente, Lisboa, 2000. 10 leong ^X^n Chong, leong Sao Leng et al., «One Country, Two Systems» and the Macao SAR, Centre for Macau Studies, University of Macau, Macau, 2004. 11 Yee, Herbert, Macau in Transition: From Colony to Autonomous Region, Palgrave, Londres, 2001. 12 Lo, Shiu-hing, Political Development in Macau, The Chinese University Press, Hong Kong, 1995. «One Country, Two Systems» and the Macao SAR, de leong Sao Üeng e leong ^O^n Chong, define aquele conceito de forma inovadora, no formato de uma equação científica, explicando cada uma das ideias que lhe estão subjacentes10. Macau in Transition de Herbert Re revela a cultura política do Território e as perspetivas de democratização do seu sistema político e a atitude dos seus cidadãos em relação à transição.11 O livro, centrado em Macau, e nâo em Lisboa ou Pequim, óferece um contributo original sobre a localização dos quadros do Território, embora não analise com o mesmo cuidado as restantes políticas de localização. Yee estabelece ainda uma comparação muito interessante entre relações luso-chinesas e si®- -britânicas durante os processos de transição de Macau e Hong Kong, defendenab que os interesses a longo-prazo de Macau e dos seus cidadãos saíram prejudicados das negociações. Political Development in Macau, de Lo Shiu Hing,12 é outro estudo que analisa principalmente as políticas de Macau, nomeadamente em relação à localização, e não tanto as negociações luso-chinesas. 17
Francisco Gonçalves Pereira deixou-nos um legado importante em Ac com- modating Diversity — The Peoples Republic of China a.nd the "Question of Macao" [1949-1999p3, que ajuda a entender a longa presença portuguesa num enclave que a China poderia ter recuperado sem qualquer dificuldade, em qualquer altura. Mas esta obra também não procurou a análise detalhada das negociações. Assim, apesar da relevância do tema, os estudos sobre a estratégia do Governo português para as negociações e para o processo de transição de Macau são praticamente inexistentes, não sendo alvo de grande interesse académico, sobretudo se compararmos com a bibliografia existente sobre Hong Kong. Na imprensa, mesmo em Portugal, existia mais informação sobre os «escândalos» da Administração de Macau do que sobre as negociações propriamente ditas. As negociações luso-chinesas são apenas parcialmente abordadas em algumas das obras acima mencionadas e em biografias ou memórias, de intervenientes diretos ou indiretos no processo, que entretanto foram publicadas. É o caso dos livros Todos os Portos a que Cheguei, dedicado à Administração Rocha Vieira, os discursos deste Governador em Um Futuro para Macau 1991-1999 e Macau nos Anos da Revolução Portuguesa, 1974-1979, do General Garcia Leandro.14 13 Pereira, Francisco Gonçalves, Accommodating Diversity — The Peoples Republic of China and the 'Question of Macao [1949-1999], Centro Cultural e Científico de Macau, Lisboa, 2 013. 14 Vieira, Pedro, Todos os Portos a que Cheguei, Gradiva, Lisboa, 2010; Vieira, Vasco Rocha, Um Futuro para Macau 1991-1999, Governo de Macau, Macau, 1999 e Leandro, Garcia, Macau nos Anos 力 Revolução Portuguesa —1974-1979, Gradiva, Lisboa, 2 011. 15 De João de Deus Ramos destaca-se a coletânea de textos em Portugal e a Ásia Oriental, Fundação Oriente, 2012, e os seguintes artigos: «A Embaixada de Alexandre Metelo de Sousa e Meneses: Negociações com a China no Século XVIII», Política Internacional, n.° 2, vol. I, Lisboa, 1990; «Relações Diplomáticas entre Portugal e a China no Primeiro Quartel do Século XVIII», in Alves, Jorge dos Santos (coord.), Portugal e a China — Conferências do II Curso Livre de História das Relações entre Portugal e a China (SéculosXVI-XIX), Fundação Oriente, Lisboa, 1999; «Declaração Conjunta sobre Macau: Um Olhar Retrospectivo», in Alves, Jorge dos Santos (coord.), Portugal e a China — Conferências nos Encontros de História Luso-Chinesa, Fundação Oriente, Lisboa, 2000; «As Relações Luso-Chinesas e a Declaração Conjunta de 1987», in A Presença portuguesa no Pacífico - Fórum Macau, ISCSB Lisboa, 1999. O importante contributo do embaixador João de Deus Ramos, que abriu a embaixada portuguesa em Pequim depois do estabelecimento das relações diplomáticas entre Portugal e a República Popular da China em 1979, adquire, neste âmbito, especial relevância. Ao ter estado envolvido nas negociações da Declaração Conjunta Luso-Chinesa e nas negociações do período de transição de Macau, o diplomata e investigador oferece-nos em primeira mao relatos da abordagem portuguesa nas várias fases das negociações. A sua extensa obra15 reflete uma rara capacidade analítica e sentido crítico, combinados com um conhecimento apurado da história das relações entre Portugal e a China. O embaixador assumiu que, quando as negociações começaram na década de 1980, a situação em Portugal era 18
de «quase total vazio a nível de investigação e de historiografia sobre Macau e as novas relações com a China»16, e trinta anos mais tarde acrescentou que: 16 Ramos, João de Deus, «Declaração Conjunta sobre Macau: Um Olhar Retrospectivo», op. cit., p. 423. 17 Ramos, João de Deus, «Sinocentrismo, Diplomacia e a Embaixada de Alexandre Metelo», Portugal e a Ásia Oriental, Fundação Oriente, Lisboa, 2012, p. 113. A historiografia recente trouxe valiosos contributos quanto ao surgimento de Macau e quanto a Êises mais recentes e um tanto esquecidas da sua evolução bem como análises mais profundas e documentadas de períodos determinantes das relações sino-portuguesas. [...] Estou confiante que os anos vindouros serão propícios aos estudos luso-chineses, libertados que estarão os historiadores de alguns ónus mais políticos e psicológicos do que científicos.17 A motivação subjacente à publicação do presente livro foi suprir esta lacuna, utilizando documentação oficial e entrevistas concedidas a título oficioso por algumas das personalidades portuguesas envolvidas nas negociações, oferecendo uma análise enquadrada pelo contexto interno em que os responsáveis políticos portugueses operavam. O objetivo não foi analisar exaustivamente os processos e tomada de decisão da política externa portuguesa e chinesa, mas sim a forma como o Governo português formulou e implementou a sua estratégia para Macau. Este comportamento foi influenciado por algumas variáveis externas, como a posição da RPC, que teve um forte impacto no processo decisório interno português. As negociações luso-chinesas para a retrocessão de Macau constituíram um exemplo de negociação assimétrica, uma vez que a China era, na altura, uma grande potência, pelo menos a nível regional, e Portugal um país pequeno e firaco na cena internacional. Assim, do ponto de vista teórico, o livro contribui para o estudo de negociações assimétricas, área em que os modelos de negociação internacional não estão suficientemente desenvolvidos. As negociações luso-chinesas decorreram em dois períodos diferentes, separados pela assinatura da Declaração Conjunta de Macau, em 1987. No primeiro período, de 1986 a 1987, as negociações da Declaração Conjunta seguiram as fases de um processo de negociação clássico: pré-negociação, definição da fórmula, e discussão dos detalhes. No período de transição, de 1988 a 1999, alguns dos dossiês negociados revelaram melhor do que outros as tensões entre Portugal e a China e os objetivos da parte portuguesa. Foram analisados dois níveis diferentes de diplomacia: a rotina burocrática e os encontros de alto nível. As reuniões entre as delegações portuguesa e chinesa decorreram no plano da rotina burocrática, mas algumas questões, pela sua complexidade, requereram o envolvimento direto de personalidades políticas. 19
O próximo capítulo apresenta os antecedentes políticos da questão de Macau, desde a chegada dos portugueses ao Território no século xvi até às negociações para o estabelecimento das relações diplomáticas entre Portugal e a RPC concluídas em 1979, que se arrastaram em parte devido à questão de Macau. O acordo de 1979 estabeleceu as linhas de orientação futuras: os dois governos definiram pela primeira vez a sua posição sobre Macau, acordando não alterar unilateralmente o status quo e resolver o problema pela via negociai. As negociações luso-chinesas para a resolução da questão de Macau são analisadas no capítulo seguinte. A fase pré-negocial teve início em 1984 quando os chineses assinalaram que tinha chegado o momento de resolver a questão. As negociações formais começaram em 1986 e foram concluídas em 1987, com a assinatura da Declaração Conjunta Luso-Chinesa para a Questão de Macau. A abordagem negociai portuguesa foi essencialmente reativa, ou seja, Portugal raramente assumiu a iniciativa nas negociações, limitando-se a reagir à agenda chinesa. Quando a China colocou a questão de Macau em cima da mesa, o Governo português foi confrontado com a inexperiência dos seus diplomatas relativamente a Macau e teve muita dificuldade em delinear uma estratégia coerente para as negociações. A retrocessão de Hong Kong para a China continental é o único caso semelhante a Macau. Assim, a comparação entre as prioridades britânicas e portuguesas nos seus enclaves e as suas estratégias negociais em relação à RPC ajuda, sem dúvida, a entender o processo de negociação de Macau. O impacto que as conversações sino-britânicas sobre Hong Kong tiveram nas conversações luso-chinesas é, então, analisado. Concluiu-se que um dos principais objetivos de Portugal era assegurar que o acordo com a China não fosse pior que o sino-britânico e que a transferência de Macau só teria lugar depois da de Hong Kong. De facto, a definição da data da transferência da Administração portuguesa foi um dos pontos mais sensíveis das negociações. O Governo chinês defendia uma entrega simultânea de Hong Kong e Macau e impôs o fim do século XX como o limite aceitável para a transferência de Macau. Igualmente problemática foi a questão da futura nacionalidade dos cidadãos de Macau de etnia chinesa e portadores de passaporte português: o Governo português queria atribuir-lhes dupla nacionalidade, mas a Lei da Nacionalidade da República Popular da China não reconhecia este estatuto. Os capítulos finais analisam o chamado período de transição, que decorreu desde a entrada em vigor da Declaração Conjunta Luso-Chinesa, em 1988, até à retrocessão de Macau em 1999. Os estudos de caso analisados foram selecionados de forma a ilustrar o impacto do contexto político nacional na estratégia de Portugal e no desfecho das negociações com a China. A análise incidiu nas questões onde mais interesses chineses e portugueses estavam em jogo, tendo por base as atas das reuniões formais (plenárias) e informais (apenas entre os chefes das delegações) do Grupo de Ligação Conjunto (GLC) Luso-Chinês. Foi no GLC, um 20
dos mecanismos estipulados na Declaração Conjunta para a obtenção de consensos entre as duas partes durante o período de transição, que se discutiram as questões mais importantes, embora algumas reuniões do Grupo de Terras tenham sido determinantes, nomeadamente aquelas onde se discutiu a concessão dos terrenos para construir o Aeroporto Internacional de Macau. O terceiro capítulo, para além de explicar o funcionamento das comissões mistas criadas no âmbito da Declaração Conjunta para a implementação deste acordo, analisa o contexto interno português, uma vez que a jurisdição sobre a questão de Macau era afetada pela situação dúbia de quem tinha efetivamente responsabilidade de negociar com a China. Isto dificultou a definição de uma única estratégia, tendo por vezes a delegação no Grupo de Ligação Conjunto recebido ordens divergentes das enviadas ao Governador. Entre os vários pontos negociados pelas delegações portuguesas e chinesas no seio do Grupo de Ligação Conjunto, destacam-se os problemas permanentes mais discutidos no período de transição, uma vez que o funcionamento da Administração após a transferência dependia da sua resolução: 1) a localização dos quadros; 2) a localização da língua; e 3) a localização das leis. As três localizações estavam interligadas: a localização dos quadros consistia na substituição de funcionários portugueses por quadros locais na Administração de Macau, mas tal não se poderia realizar sem a localização da língua chinesa na Administração Pública e aos níveis legislativo e judiciário, uma vez que a maioria dos quadros locais não tinha um bom domínio do português. A localização das leis consistia em converter em leis locais as leis portuguesas que vigoravam em Macau, uma vez que toda a legislação colonial seria considerada nula a partir de 1999. As «três grandes questões», como ficaram conhecidas, eram consideradas de grande importância por ambas as partes e foram cuidadosamente negociadas. O capítulo quatro analisa as questões mais problemáticas e sensíveis do período de transição: 1) a inclusão na Lei Básica de Macau das provisões do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos e do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais; 2) a construção do Aeroporto Internacional de Macau; e 3) a questão da Fundação Oriente. Entre os vários erros que Portugal cometeu destaca-se o facto de não ter negociado a extensão dos Pactos a Macau durante as negociações da Declaração Conjunta, à semelhança do que o Reino Unido fez para Hong Kong, deixando este dossiê para o período de transição. Além disso, a demora em aceitar discutir a questão da Fundação Oriente custou a Portugal o endurecimento da posição chinesa e a perda de poder negociai. A construção do aeroporto foi o aspeto melhor negociado pelos portugueses, que aproveitaram o incidente na Praça de Tiananmen para obter importantes concessões. Em suma, Portugal, sendo um país pequeno/fraco com uma burocracia política enredada, definiu uma estratégia conservadora e não-conflituosa para Macau, permitindo à China controlar o ritmo das negociações. A definição desta estratégia 21
consensual foi em parte o resultado do contexto político interno: as divisões entre líderes políticos e a má preparação dos diplomatas portugueses resultaram numa falta de determinação em obter para Macau e para Portugal os melhores benefícios possíveis. O Governo português assumiu posições que reduziram as possibilidades de impor à China um objetivo estratégico para o Território, limitando-se a assegurar que o acordo sobre Macau não fosse pior do que o de Hong Kong. Conclui-se que a Administração portuguesa deixou em Macau quadros locais mal preparados, o Governo português nao garantiu formalmente o estatuto de dupla nacionalidade aos cidadãos de Macau e o fundo de pensões e o estatuto da Língua portuguesa após 1999 poderiam ter sido mais bem negociados. Apesar de tudo, Portugal conseguiu obter algumas concessões, pois tinha algumas vantagens negociais, tais como o interesse da RPC em resolver a questão através de negociações, tanto por razões de ordem internacional como para evitar quaisquer efeitos adversos nos planos para a reunificação de Taiwan. Os dois países estavam interessados em sentar-se à mesa de negociações e utilizaram Macau para fins de política interna. Para o Governo português de centro -direita, a questão foi usada para mostrar que o Partido Social Democrata (PSD) podia fazer melhor do que o Governo de esquerda conotado com a descolonização da África portuguesa e o abandono de Timor depois do 25 de abril de 1974. Para a China, Macau desempenhava um papel crucial na política de reunificação nacional: o melhor exemplo da aplicabilidade do conceito um país, dois sistemas' ao caso de Taiwan. 22
CARMEN AMADO MENDES é Professora de Relações Internacionais da Universidade de Coimbra; Doutora em estudos políticos pela School of Oriental and African Studies, Universidade de Londres, Mestre pelo Institut des Hautes Études Européennes, Universidade de Estrasburgo, e Licenciada pelo Instituto de Ciências Sociais e Políticas, Universidade de Lisboa. Autora de várias publicações sobre política externa chinesa, disponíveis para consulta em: www.uc.pt/feuc/carmen A forma como o Governo português formulou e implementou a sua estratégia negociai para a resolução da questão de Macau com a República Popular da China é analisada em detalhe ao longo deste livro. Apresentados os antecedentes políticos da questão de Macau, aborda-se o impacto das negociações sino-britânicas nas luso-chinesas, que resultaram na assinatura da uDeclaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a Questão de Macau”，em 1987. Por razões políticas internas, um dos principais objetivos de Portugal era assegurar que o acordo sobre Macau não seria pior que o de Hong Kong e que a transferência da Administração só teria lugar depois do “handover” da colónia britânica. Esta postura essencialmente reativa explica-se, em parte, pelo processo traumático da descolonização portuguesa em África e retirada de Timor. O livro também analisa as questões mais relevantes do período de transição, que culminou na transferência da Administração portuguesa de Macau para a China em 1999, sublinhando as tensões existentes nas relações luso-chinesas. Por um lado, os assuntos de rotina, que marcaram presença em todas as reuniões do Grupo de Ligação Conjunto, nomeadamente as políticas de localização dos quadros, da língua e das leis. Por outro lado, os dossiês mais delicados, incluindo a aplicabilidade do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos e do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais; a construção do Aeroporto Internacional de Macau; e a polémica à volta da Fundação Oriente.
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